2002年以来，中国城镇化率以每年1.35个百分点的速度递增，到2011年，城镇化率首次突破50%，这么快的发展速度堪称世界奇迹。国内外的各种城市发展经验也都表明，城镇在推动城市化进程，拉动农村经济，解决农村剩余劳动力方面都起到了重要的作用，其成果是有目共睹的，它也成为了我国经济社会发展和现代化建设的重要组成部分。因此，进一步摆脱农村城镇化发展的束缚，提升农村城镇化品质是经济社会发展的一个大战略。

农村城镇化并不是一个新的课题，从十六大开始，国家就对农村的城镇化有所构想，但限于当时国家的经济发展的阶段性，城市化进程比农村城镇化更为重要，对经济的拉动作用也更为明显，因此，农村城镇化并没有被提上日程，而是自然形成的粗放的农村城镇化，是简单的农村人口向城市的自发转移，缺少从宏观到微观的一系列规划。十八大对城镇化赋予了新的内涵，新型城镇化突出的是“新”：即城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。

江苏省的城市化和城镇化水平，以区域来讲，苏南和苏北存在很大的差异，苏南依托区位优势，抓住有利机遇在经济、文化、、基础设施建设等方面都有了长足的发展，农村城镇化水平较高，存在的问题随着当地的经济发展，逐步得以解决或较为容易解决。苏北因为各种原因落后于苏南地区，在三十多年里差距越拉越大，农村的基础建设依然比较落后，与苏南地区相比严重落后，在农村城镇化进程中出现了一系列问题和障碍。本文基于苏北H县农村城镇化建设的现状及凸显出来的问题入手，尝试从实际出发，寻找能够解决城镇化建设中的各种问题和障碍。

H县地处江苏西北部，辖23个乡镇，人口105万，其中农业人口近71万人，是全国粮食生产先进县，中国商品粮食基地县，也是苏北典型的农业大县。近几年，随着农村城镇化建设的步伐的加快，H县的城镇数量和人口逐年增加，城镇经济实力也得到了进一步增强。H县不断开展招商引资，重点扶持有发展前景的乡镇企业，扩建商业街，为有能力、有资源的农民提供创业条件，而且在不同的乡镇，着力推进产业结构优化，这些举措都为H县的农村城镇建设打下了基础。另外，由于政府的大力投入，城镇的基础设施水平明显提高。

自上而下的城镇化把苏北的农村城镇化建设带入了快速发展的轨道，加速了城镇化体系进程。在城镇化快速发展的过程中，由于其成长的特殊背景，即长期以来形成的城乡分割的二元结构，加上一些政策上的偏差，造成农村城镇化建设中还存在一些亟待解决的问题，主要表现在：

一是缺乏统一的长期的科学规划。规划是城镇建设和发展的蓝图，没有科学的远景规划，城镇化建设将无章可循。从县域经济方面说，H县自身的发展和规划已显得游离于大的城市群的体系之外，就更不要指望各乡镇与县城城区的发展能够形成统一的网络体系了。这样带来的恶果就是，尽管从上自下都很努力，但依然不能很好地找准城镇建设的定位，不能很好地借助于大中城市的辐射和带动作用，隔断了城镇和周围大中城市的相互推动作用，使农村城镇化的建设水平很低，尤其是基础设施和公用设施建设，远远达不到城镇化建设的要求。

另外，由于乡镇领导变动频繁，考核指标不够科学合理，导致城镇的建设不是根据本地的实际情况制定适合自己发展的道路，而是一味的追求政绩，一个领导一个思路，政策缺乏连续性，朝令夕改，造成极大的浪费。很多地方都是边建设边规划，甚至是先建设后规划，城镇的建设具有很大的盲目性和不合理性，致使资源本来就缺乏的乡镇，更加捉襟见肘，结果不但不能促进反而阻碍了城镇的发展。

二是城镇规模普遍偏小，缺少聚集效应。有关研究认为，城镇镇区人口在5万左右才能正常发挥集聚的功能，而H县的乡镇规模普遍偏小，除了县城所在镇人口超过20万，其他乡镇的人口普遍在3-4万，有的乡镇甚至不到2万，农村城镇化建设规模普遍偏小，严重制约着城镇的健康发展。城镇在地方经济社会发展中起着承上启下的作用。但在H县，如此小的乡镇规模，使得优质资源并不愿流入到乡镇，而周边农村地区的人力、资金、技术等生产要素又不足以被吸引到城镇，导致城镇发展后劲严重不足。城镇规模小，还弱化了城镇的聚集效应，对城镇经济无法起到带动作用，反过来又影响了城镇的发展。此外，城镇规模偏小，也造成了城镇基础设施、公共设施的建设形成不了规模，造成很大的浪费，并阻碍了人口和其它资源的进一步集聚。

三是市场的资源配置作用不强，城镇建设资金短缺。资金不足是农村城镇化建设中普遍存在的问题，也是制约城镇化建设和阻碍城镇发展的主要因素。目前从总体上看，农村城镇的投融资体制比较单一，投资的最重要来源仍然主要是政府。而在镇政府不是一级完整的预决算财政单位，所得税收需上缴县财政，镇政府的所需费用是县财政分发的人头费和超收部分的提成，这些费用仅够镇政府的正常运转，有的甚至还不够维持政府日常运转。

由于H县是农业大县，经济基础薄弱，第二产业和第三产业发展相对滞后，缺乏有效的产业带动，市场的资源配置不强，准确来说是可用于市场配置的资源有限，农村城镇化建设缺乏经济增长点，缺少有效的产业来带动。第二产业发展的不充分，再加上农村城镇的规模和人口过少，又影响着城镇的规模和辐射效应，也就无法达到城镇第三产业发展的需求。

四是制度保障尚未健全，制度性的制约因素依然存在。与许多欠发达的农村地区一样，H县至今仍存在着一些制约城镇发展的规章制度。它集中体现在承包土地流转制度、户籍管理制度和社会保障制度等方面。一是土地流转形式较为单一，流转规模较小，且大都是农民自发流转，土地流转市场还没形成，真正意义上的土地股份合作制等高级形式几乎没有。二是城乡户籍制度的制约，长期以来的，城市和农村户口的二元化管理，形成了进城农民与原有市民的不公平身份和不平等的待遇，严重地制约着农村劳动力的转移和城镇的发展。三是不完善的社会保障制度的制约，农民进城落户之后，就要放弃原有的土地，而在城镇中的工作和收入不稳定，社会保障又不能保障其生活的稳定，保障其失去工作和正常收入后的基本生活，这就减弱了对农村剩余劳动力转移的吸引力。社会保障制度不能够消除进城农民的后顾之忧也是进入城镇的农民不愿放弃土地的一个主要原因。

五是农业人口转移后的后续发展和就业问题。由于乡镇规模偏小，聚集效应较弱，没有能够满足就近就业的条件，再加上种种保障的缺失，农业人口转移后的生活和就业无法得到根本性的改善。受此影响，H县的农村劳动力非农就业转移形势大多是以半工半农形势出现。农业人口无法真正脱离农村，反过来也导致了土地流转市场迟迟建立不起来，影响了土地的高效利用。

针对农村城镇化建设中存在的问题和矛盾，必须认真总结经验教训，分析新形势，寻找新办法，开辟新途径，认真贯彻十八大精神，建设布局合理、功能齐全、设施完善、环境优美、经济发达、特色鲜明的农村城镇。

一是加强农村城镇化的规划工作。因地制宜地制定农村城镇化建设规划，是现阶段H县需要大力解决的问题。尽管H县有自己的规划和定位，但是它的规划并没能体现自身的实际和优势，与区域内其他县的规划存在许多雷同的地方。H县应立足农业大县的实际，突出本地特色，H县的地方党委和政府要统筹考虑，立足长远，从区域经济长远发展的角度，统筹城镇化规划，设置好功能区，并针对新情况新问题，及时对规划进行调整和修正，使得规划更具前瞻性、科学性、动态性、合理性和可操作性。

乡村城镇化规划要以与区域规划为依据，H县的规划既要向上与长三角城市群规划结合起来，也要平行与其他县域经济区分开来，更要向下与乡镇的发展现状结合起来，重点应放在城镇化规划的深度上，做好城镇发展容量、城镇扩展方向。城镇的功能要和当地的文化历史、产业特色及原有经济、教育、环境条件等紧密配合,不能一哄而上。

二是强化乡镇的聚集效应，适当合并乡镇。对于区位优势和资源条件相对较好的小城镇可考虑通过采取撤并乡镇的方式发展成为重点的中心城镇。这是有效解决农村城镇化普便偏小的重要措施。H县已经尝试开展了这方面的工作，将其南部的部分乡镇进行了合并调整，成效已经初步显现。但由于H县的乡镇情况都差不多，人口规模大、区域优势好，经济实力强、具有发展成为小城市可能的中心乡镇并不多，在区域规划、区域布局上可供选择不多，尽管如此，为了强化乡镇的聚集效应，H县也应重点考虑如何开展这方面的工作。

从各地合并乡镇的经验看，H县应该注意以下几个问题：一是乡镇的合并要尽可能按照经济区域来进行，不能平均化，要通过乡镇合并使经济社会资源地区配置效率达到最优。二是合并后城镇的运作更要符合经济规律，尽量排除行政因素的干扰，要以能否真正推动经济和社会发展为标准。三是要使合并后的城镇能够根据本地资源真正形成明确的主导产业。此外与乡镇合并相结合，较小的自然村也要向中心村集中合并，村庄的合并不仅能够增加耕地，更重要的是以合并为契机，使中心村的规划更加合理，各功能区的划分更加符合实际，逐步实现城乡一体化。

三是加快区域经济发展步伐，协调三产之间的发展。城镇的发展离不开产业支撑，从H县的发展态势来看，当前最需要解决的就是区域经济发展问题。坚持城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化协调发展是H县的根本选择。首先应在城镇区域大力发展第二、第三产业，没有这两大产业的快速发展，城镇的快速发展就无从谈起。其次就是要按照建立一批中心城镇的规划，根据产业结构、行业等情况把分散在全县的企业加以适度的集中，充分利用城镇在基础设施、运输条件、技术储备等方面的相对优势，实现资源共享和利用效率的最大化。第三大力发展农业产业，培养龙头企业和各种合作经济组织，为实现农产品深加工和农业人口向非农人口转变创造条件，提高农民参与农业产业化经营的能力。

 四是完善制度建设，统筹城乡发展。在农村城镇化进程中，必然引起城乡关系的剧烈变动，而坚持城乡统筹发展，则是推动城镇化健康发展的重要保证。为此，应积极探索，加大改革力度，消除推进城镇化的制度和政策障碍，打破城乡分割，从制度和政策上为城镇建设创造宽松的环境。首先要进一步建立完善的土地流转制度，规范土地的流转市场和土地的流转程序，加强土地流转制度的立法工作，充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。其次要彻底改革小城镇户口管理制度，实行按属地和职业划分户口类别、以身份证为合法证件的自由迁移、登记有效制度,允许居民在辖区内自由流动,对户口采取多样化管理方式，保证进城农民与城市居民有同样的权利，享受相同的服务。再次，加大乡镇的自主职权，建立健全乡镇一级独立的实体财政。强化乡镇政府城镇管理功能，将管理工作重心由过去的农村经济为主转向城乡并举，提高乡镇驾驭城镇经济的能力，提高城镇建设发展的决策管理水平。

中国正在全面建设小康社会，城镇化的道路仍然漫长而艰难，为此，我们必须努力消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，走出一条既不同于西方发达国家和地区，也不同于传统发展老路的城镇协调发展、城乡共同繁荣的与新型工业化道路相呼应的新型城镇化道路。