党的十八大强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进四化同步发展。加快推进新型城镇化，是我省实现科学发展、推进城乡一体化、构建促进中部地区崛起重要战略支点的内在要求和必然选择。按照省政协主席会议安排和杨松主席要求，由我牵头组建调研组，将“推进我省新型城镇化建设”作为重点课题，计划就新型城镇化建设中的小城镇建设、土地流转集约化经营、农村人口转移等问题开展系统调研，为我省城镇化建设建言献策。

今年5月以来，我们在全面了解我省小城镇发展状况的基础上，重点对襄阳市、十堰市、鄂州市的近二十个小城镇开展了深入调研，今天的议政性常委会上，我们就我省新型城镇化建设中小城镇的功能定位问题提出几点不成熟的意见和建议，供省委、省政府及有关部门参考。

我省共有932个小城镇（包括城关镇），其中城关镇45个，一般建制镇694个，建制乡193个。从人口规模看，县城城关镇从一两万到上十万不等，建制镇从几千到几万不等，一般集镇多为2至5千人。按建制规模和产业发展状况大致可分为三类。第一类是县城城关镇，一般以工业为主，产业体系基本完备；第二类是建制镇，多数以农产品商贸为主，也有少数具有一定工业基础，或者地理位置优越、自然资源丰富，发展成了特色镇，如枣阳的兴隆镇、谷城的石花镇等；第三类是一般集镇，绝大多数以农产品商贸、农业生产生活服务、小型农产品加工为主，其一产占全镇总产值的比重近一半，如房县的窑淮镇等。由此可见，小城镇无论是人口规模、地理区位，还是经济发展状况都各不相同，并且表现出较大的差异。调研中发现，各级政府高度重视小城镇发展，基本都有一套相对固定的发展模式，具体的建设成效也比较明显，但仍然存在需要我们警惕和重视的问题。

一是发展目标不够明确。从总体上看，无论是县城还是重点镇或者是一般建制镇，对其在未来城镇化中应处于一个什么样的地位、发挥什么样的作用不够明确。特别是一般建制镇对未来的人口规模、城镇类型及功能定位缺乏清晰的思考，热衷于搞“大而全”，似乎未来都是一个“城市”的角色。二是特色不明显。不少一般建制镇一味的强调“工业兴镇、工业强镇”，没有静下心来仔细研究，既没有站在全省、全县的大格局中科学定位本镇，也未能根据自身的基础条件、地理位置、资源禀赋等因地制宜制定本镇的特色产业发展规划。有的一般建制镇甚至于把个体交通运输、汽车改装当作支柱产业发展。三是产业分散。主要表现为开发区过多过滥，产业集聚度不够。一个县城，城东一个开发区，城西一个开发新区，城关镇也有一个开发区，与县城几乎接壤的乡镇还有一个开发区。四处开花，到处摊大饼，必然不利于集中优势协调发展。四是脱离实际贪大求洋。当前，大多数小城镇发展心切，规划过大，看似前景光明，实则后患无穷。比如一个一万多人的乡镇，镇区规划做到3-5平方公里；一个60万总人口的县，县城规划做到45平方公里，明显超出未来实际发展需要。可以预测，未来二、三十年内，我国人口数量达到高峰后会出现负增长，多数城镇，特别是小城镇，会自然减少甚至消亡。如果今天大量的低水平重复建设，日后只能沦为一座座废城、空城、鬼城，是非常不负责任的。美国底特律由于人口急剧减少导致房价大幅下降就是前车之鉴。

事实上，在推荐新型城镇化过程中，小城镇的功能到底该如何定位，是值得认真思考和急需解决的问题。我们收集到的一组数据也有所启发。我们调研的多个乡镇的人口就业结构显示，在本地县城内务工的劳动力占全镇非农业就业人口的比例不足20%，其中在镇内的非农业就业的人口比例不足10%，绝大多数的农业人口外出务工，前往省内和省外大、中城市，导致异地不完全城镇化比重高。可以看出，小城镇在城镇化进程中，至少当前，对农业人口的吸引力不强，在未来城镇化中对农业人口吸附作用也是有限的。城镇化说到底就是人的城镇化。针对人的未来走向，制定城镇化的发展道路，才是科学的城镇化，才是以人为本的城镇化，才能达到新型城镇化的本质要求。因此，小城镇在我省新型城镇化建设中的功能定位问题，亟待重新审视、梳理和调整。为此我们提出四点建议：

1、进一步明确小城镇的目标定位。一是要把县城作为推进新型城镇化的中坚力量。县城城关镇大多经过几十年的积累，一般基础良好，规划完善，布局合理，有潜力也有能力向着小城市、中等城市发展。当前最重要的是科学规划并且保持规划的连续性，加强产业支撑，大力发展县域经济，进一步加强基础设施建设，真正做到打基础管长远。二是重点培育和支持人口集聚度高、工业基础好的区域型中心镇做大做强，向小城市发展。三是科学发展一般建制镇。一般建制镇和集镇应该摒弃工业主导型发展思路，转向生产、生活服务型，建设宜居生活社区。要按照未来人口吸附能力，把重点放在不断完善基础设施建设上来。要突破传统的“镇”级思维，宁可慢点发展，也要坚持高标准、高水平，集中资源，循序渐进，梯度展开，务求实效。

2、精心谋划小城镇的产业定位。小城镇的发展轨迹既是一个自然演进的过程，更是一个理性选择的过程。我们所要做的是不干扰小城镇发展的自然进程，在此基础上发挥我们的主观能动性，进行理性抉择。根据我省整个经济发展状况，彰显小城镇的优势，实事求是、因地制宜、科学发展。明确小城镇的业态定位，要根据自身的基础条件、地理位置、资源禀赋等因地制宜制定本镇的产业发展规划。要立足可持续发展，科学审视一般小城镇的盲目“招商引资”和实施“工业兴镇”，大力倡导一般小城镇依托自身资源发展农产品加工业和生产、生活服务业；支持生态自然资源条件好的乡镇发展旅游业，关键是有序有度，保护好山区、湖区、平原良好的田园生态环境。

3、努力探索小城镇建设的特色定位。我省地理环境差距较大，风土人情各异，南北文化交汇，民族文化丰富，山水资源兼得。但仍然是“千镇一面”，小城镇建设的特色不突出，无论是对本地农民还是对外来人口的吸引力都不强。因此。在规划建设上要立足当前，着眼长远，着力推进特色小城镇建设。要在民族特色小镇、湖区特色小镇、山区特色小镇、江南江北田园特色小镇等上做文章，要努力赋予小城镇更多的灵性和文化内涵，以真正实现小城镇的可持续发展。

4、切实加强小城镇建设主体的职能定位。作为负责小城镇建设和发展的乡镇政府，经过行政体制改革后，其权力被大大削弱，难以主导小城镇的发展。首先，乡镇政府缺乏独立的财政权，在“乡财县管”的体制下，乡镇政府不是一级完整的预决算单位，地方税收由县财政支配，乡镇维持运转主要靠县级财政转移支付，多数乡镇都入不敷出，负债运行，这导致乡镇在行使管理和服务职能时总是捉襟见肘。其次，撤乡并镇使部分小城镇的地位下降，相应的公共服务部门也随之退出，这使小城镇的发展失去了重要的行政支持，也减少了小城镇的人流量。2003年农村税费改革时，撤消了乡镇城建所，成立城建服务中心，作为自负盈亏、独立核算的中介机构，不再具有原城建所的地方规划、建设、管理职能，导致城乡规划建设的很多职能无法向镇、村、集镇延伸，使得规划的执行监管不到位，村居民建房的质量安全得不到有效监督，形成城建管理的“盲区”。政策性调整是导致小城镇发展滞后的主要原因，国家行政体制改革和土地制度的规范压缩了小城镇发展的权利和资源空间。要改变小城镇发展滞后的状况，贯彻国家“把加强中小城市和小城镇发展作为重点”的决策，亟需政策和制度方面的创新。