农村土地制度变革从1978年十一届三中全会正式开始，经历了由“统一经营”到所有权、承包权“两权分离”，再到土地所有权、承包权、经营权“三权分离”的逐步演进过程。1993年国务院颁布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出有条件的地方允许土地使用权的转让；2002年颁布《中华人民共和国农村土地承包权》规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”；中共十七大提出要“创造条件让更多的群众拥有财产性收入”。这些都为土地流转在政策和法律层面提供了依据。

土地几乎是农民唯一的财产。农民无法获得财产性收入，加上一家一户小规模种田收入有限，不少农民选择外出打工。外出打工农民将田地要么转交给亲朋好友耕种，要么荒废，土地流转问题再一次摆在我们面前。

一、西安市长安区杨庄乡土地流转状况

杨庄乡地处长安区东南部，东隔库峪河与蓝田县相望，南依秦岭与柞水县接壤，全乡总面积129.8平方公里，山区面积80%以上，耕地1.76万亩。辖24个行政村，共有106个村民小组、4756户人，总人口1.94万人，其中农业人口1.89万，是典型的农业乡。近年来，乡党委政府紧紧围绕强乡富民这个目标，抓住农业产业结构调整这条主线，积极实施“一村一品”战略，初步形成了以干花种植、生态渔业、杂果种植、休闲农家乐为内容的特色产业，在此基础上，杨庄乡积极招商引资，促使太兴山大鲵养殖生态观光苑、西安秦域中蜂养殖基地、西安美果示范园、扯袍峪生态观光苑、洋河生态观光园、福德威农业生态园、红庙子鲟鱼养殖基地等一大批现代生态休闲农业企业相继落户杨庄，开辟了农民增收的新途径，形成了乡村生态休闲旅游产业发展的新亮点。

2010年5月，西安市统战系统服务科学发展实践基地落户杨庄，给杨庄的快速发展注入了前所未有的新机遇。杨庄乡紧紧围绕经济建设和保增长、保稳定、保民生两大任务，以支持创建西安市统战系统服务科学发展实践基地为契机，以建设社会主义新农村为主题，以招商引资和项目落实为抓手，以生态农业、休闲垂钓、劳务输出、基础设施建设、环境容貌治理为重点，坚持打山水牌，唱生态戏，努力实现乡域经济实力进一步增强、城镇化水平进一步提升、农民收入进一步提高、社会事业进一步加快、农民群众实惠进一步增多五大新突破，全力推进经济和社会事业又好又快发展，把杨庄打造成为长安东部生态旅游名乡、经济强乡。

2009年全年经济建设发展达到生产总值增长12%；地方财政收入增长20%；全社会固定资产投资达6580万元；社会消费品零售总额完成5760万元；工业增加值达13204万元；农民人均纯收入达到5630元；GDP能耗降低5.7%。

二、目前土地流转中存在问题

1、土地流转观念陈旧。长期以来，农民思想上形成的土地是赖以生存的根本这个观念还没有改变。加之近年来中央出台了一系列优惠政策，全面取消了农业税，对种粮农户实行各项补贴，增大了农民增收的空间，致使农民不愿流转土地。另外，当前农村社会保障机制尚未完善，农民把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是在设施农业建设中，因个别农户不愿流转土地，影响了设施农业规模化生产。

2、土地流转程序不规范，土地承包纠纷隐患。农民自行流转多，报村镇批准备案少：口头协议多，书面协议少：双方约定不明的多，约定明确的少：书面协议内容不规范的多，内容规范的少，相当一部分农村土地流转没有签订流转合同。即使有一些签订合同的流转行为，也存在着形式不规范，内容过于简单，条款不完整，对于流转双方的权利义务及违约责任等不明确。容易引发土地矛盾纠纷，使农民利益很难得到有效保障。

3、土地流转市场化程度低。受限于家庭联产承包责任制政策，大多土地呈现出自主性、分散性、随意性的特点，农户手中的地块小且分散，往往因为一户或几户承包户不能谈妥，土地规模化流转很难成功，形成不了集约化经营，很难产生规模效益。土地流转的产业格局不理想，产业链条短，农户种植农产品的居多，用于发展特色、高效、生态产业的较少。农业经营企业农产品的深加工能力不足，对产业发展的带动作用有限。

4、土地流转机制不完善，阻碍了土地流转。目前全区、乡街两级没有农村经营管理站这样一个专门机构对土地流转合同进行指导和管理，尚未形成统一规范的土地流转市场，缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅，土地评价缺乏依据，农民咨询没有门路，土地流转对象与范围选择余地小，影响了土地流转速度、规模和效益。

三、对杨庄乡土地流转的几点建议

目前土地流转市场比较混乱，大多是农户间私下转让，很少经过村组集体；大多是口头协商，很少签订文字协议；大多是双方协商约定租期、租金，缺乏应有的基本参照；大多是经营户与村委会签约，农民有的作附签，有的连附签也没有，签约主体与流转主体不一致、不明确；大多仅有租金、年限等，只关乎眼前利益的约定，忽视对长期可能出现纠纷的防范，留下矛盾隐患。引导土地流转规范有序进行就显得非常重要。

1、尊重农民的选择。对待土地流转，政府既不能放任不管，也不可干预过多，必须尊重农民意愿。一方面，要广泛宣传政策法律，帮助农民提高认识，正确分清“流转”与“失地”的区别，结合本地实际，鼓励引导盘活土地资源，把“命根子”变成“钱袋子”；另一方面，一定要把承包户摆在土地流转的主体地位，对是否流转、流转给谁和怎样流转，充分尊重承包户的选择权，决不能用行政手段包办代替。

2、规范土地流转行为。进一步明确农村土地承包管理部门的职能责任，赋予工作权力，给予必要的财力支持，做到“有人管事”，“有章理事”“有钱办事”。

3、大力发展社会化服务。一是加快公益性农业服务体系建设。特别是在包括规划设计、水系道路等公益性农业基础设施建设上，加大政府投入力度，为经营户提供必要的服务和条件。二是积极推动民间协会和专业合作组织的发展。三是扶持规模经营发展。为农户提供产供销各环节的优质服务，同时为专业户和经营公司创造条件，实行优惠政策，鼓励加快发展步伐。

 4、完善配套政策及法规。农村土地流转后，改变了原有的经营组织形式，相对于目前以适应农户家庭经营为主的法律政策和管理规范，都存在一些“空白点”，需要进一步配套完善。如财政支农的实施方式和扶持对象、农业资源的使用管理方式，以及农业保险等，都提出了改革要求。应从主动适应、积极支持的角度，对现行政策和管理方式作适当的调整，以促进农村土地流转和适度规模经营健康发展。

5、创新土地流转形式。农民是土地流转的主体。土地流转，在实现形式上要不断创新，除了转包、出租、入股、互换和转让以外，各地应积极探索新的土地流转形式，比如土地信用合作社（在坚持土地承包政策、土地用途和农民承包经营权不变的前提下，以集体土地和资产为资本，以存贷、托管、代耕土地和发展二三产业为业务的模式）、土地银行（农民将承包地“存入”村集体经济组织，根据土地质量和期限长短，每年获取相应的补偿金即“利息”）、土地托管（合作社通过土地托管将分散的单个农户组织起来，采取“合作社+农户+基地”的运作模式，实行产前产中产后“一条龙”服务）、市民农园（城市居民在农村主要是城郊农村，付一点租金租种少量土地，在休闲之余种上各种各样自己喜爱的农作物，锻炼身体，充实生活）、农村土地股份合作制（在农村社区集体所有的框架下，将集体土地与企业资产以股份形式量化到农户身上，让农民行使知情话语权、决策参与权、资产处置权、收益分配权和管理人员的选择权）等等。对实践中出现的各种土地流转形式，要充分尊重和积极引导，不以任何理由轻易予以否定、干涉和限制，使土地流转在一个宽松的环境中不断前行和完善，呈现出形式多样、机制灵活、稳健高效的局面。