[摘要]政治协商作为一种民主政治形式，在党和国家政治生活中的地位和作用越来越重要。本文围绕胡锦涛同志提出的将“政治协商纳入决策程序”的开创性论断，简要回顾了中共几代领导人领导人民政协工作的经验和实践，并提出了将“政治协商纳入决策程序”在探索和创新政协理论和实践中、在构建社会主义和谐社会过程中的核心作用。

　　[关键词] 政治协商；决策程序；和谐社会

　　[中图分类号] A84　　[文献标识码]　A　　 [文章编号]

　　胡锦涛同志在中共十七大政治报告中指出：“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”在坚持中国共产党执政地位的前提下，“把政治协商纳入决策程序”，保证集中领导与广泛民主、充满活力与富有效率，成为人民政协事业发展的必然趋势。

　　一、“政治协商纳入决策程序”是中国几代领导人集体智慧的结晶

　　以毛泽东为核心的党的第一代领导集体，在长期的革命斗争中，缔造了人民政协这个统一战线组织，并创建了人民政协理论。毛泽东领导和参与制订的《中国人民政治协商会议共同纲领》是中国现代国家建设的奠基性历史文献，具有里程碑的意义。随后在他领导社会主义建设的过程中，在一系列的大会发言、文章、谈话中毛泽东反复地大量地阐述了他的人民政协思想。他曾指出：“我们必须把党外多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题。”他还说：“总结经验和决定方针的工作，是我们大家一起来做的，是各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体和各界民主人士的代表人物集合在一起来做的。”“这样，我们就能集中广泛的意见，检查过去的工作，决定今后的方针，这种方法，我希望我们以后继续采用。”这个阶段，凡我党开展的各项重大运动，均在政协全国委员会全体会议上进行讨论和协商，广泛征求各界人士的意见，充分体现了政协这个人民当家作主的政治形式，政协也因此而一度成为国家临时立法机构，代行全国人民代表大会的职权，代表全国人民的意志，发挥了重要的历史作用。

　　在改革开放的新时期，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体进一步发展了人民政协理论。他在1979年6月全国政协五届二次全会的开幕式上说：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督。”他还指出：“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我国政治体制中发扬社会主义民主，实行互相监督的重要形式。”邓小平不但阐明了人民政协的职能是政治协商、民主监督，还强调了“党的领导”、“团结合作”、“发扬民主”等核心观点。这是在新的历史条件下政协从改革开放前的统一战线组织发展成为中国特色社会政治体制的重要组成部分的开始，是中国共产党人运用马克思主义政党学说，深刻总结历史经验，在长期的革命和建设实践中，与各民主党派在国家重大问题上进行民主协商、互相监督、科学决策的必然结果。特别是1989年中共中央颁布的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，具有划时代的意义，这个文件第一次把民主党派界定为“参政党”，使“政治协商纳入决策程序”有了初步的理论实践基础。

　　此后，政协的理论和实践取得了突飞猛进的进展和突破。1990年，江泽民同志在全国政协新年茶话会上明确提出了将“参政议政”作为人民政协的又一重要职能，他说：“人民政协要进一步履行政治协商、民主监督的职能，在自己的工作中创造更加民主的气氛，就国家的大政方针开展充分协商，积极参政议政，促进决策的科学化和民主化。”“人民政协在我国政治生活中具有不可替代的作用，它同人大、政府互为补充，相辅相成。……关系国计民生的重大问题，要通过人民政协进行协商，广泛听取各民主党派、各人民团体以及各族各界代表人士的意见。”这是党的第三代领导集体执政以来面对经济、政治、文化和社会演进的新局面赋予了人民政协更新更重的任务，也拓宽了人民政协工作的渠道和领域：人民政协可以就一些政治、经济、文化和社会生活中的重大问题经过政协全体会议、常务会议或主席会议协商讨论，以政协组织的名义，向同级中共党委、人大、政府提出建议；各民主党派也可以以本党派名义直接提提案，履行参政议政职能；人民政协还是各党派和无党派人士通过委员选举、群众信访等途径开展民主监督、参政议政的必要场所，等等。人民政协的工作重点转移到履行职能建设上来，政治协商的成果以各种形式逐步规范地进入决策程序。

　　实践的发展，也促进了政协理论法规建设的重大进步。特别是党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视人民政协工作，尤其是重视人民政协理论建设和制度化建设，提出了许多重要的新思想、新观点，为新时期新阶段开展人民政协工作打开了空间，实现了政协理论、实践、制度的全面创新，为政治协商进入决策程序指明了方向。2004年9月21日，胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年大会上的讲话中指出：“人民政协是中国共产党领导的多党合作的重要机构，发展人民政协事业有利于发挥我国社会主义政党制度的特点的优势，巩固共同建设中国特色社会主义的社会政治基础。”在政治协商会议成立60周年的讲话中他又重申和高度概括了人民政协的“三大职能”，并指出：“要积极采纳人民政协提出的真知灼见，真正使人民政协参政议政成为充分反映民意、广泛集中民智、切实改进工作、提高党的执政能力的有效方式和重要途径。” 这些论述，鲜明深刻地体现了人民政协的时代特征和政治属性。在新的历史时期，以胡锦涛同志为总书记的党中央先后颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和《中国中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》等直接间接与人民政协事业密切相关的重要文件，为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了理论基础、政策依据、制度保证，规范了人民政协履行职能的程序和机制。此外，全国政协也先后制定和修订了《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《人民政协全国委员会全体会议工作规则》等一系列与政协章程相配套的制度，以执政党文件形式进一步明确了人民政协作为多党合作和政治协商重要机构的定位，人民政协是中国特色政治体制的重要组成部分，成为构建现代国家政治制度的战略存在。特别是中共十七大以后，人民政协在履行“三大职能”的过程中，以前所未有的深度和广度参与到公共事务和政治生活中，为政协事业的发展打开了新的局面。按照胡锦涛同志要求的政协工作要“规范协商内容，丰富协商形式和层次，切实把政治协商纳入决策程序。”这是进入新世纪新阶段以来人民政协的功能定位层面获得的重大发展与突破。

　　二、“政治协商纳入决策程序” 是执政党在探索和创新中规范和完善政治协商制度的典范　

　　中国人民政治协商会议是中国共产党把马克思主义统一战线理论、政党理论、社会主义民主政治理论同中国的具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、无党派人士、各人民团体和各族各界人士风雨同舟、团结奋斗的伟大成果，充分体现了中国特色社会主义民主政治制度建设的特色。 这个显著特点在于：共产党领导、多党合作；共产党执政，多党派参政，各民主党派不是在野党和反对党，而是共产党亲密合作的友党和参政党。中国共产党60多年的探索和实践证明：人民政协在党和国家政治生活中的地位越来越重要，是中国特色社会主义政治体制不可或缺的重要组成部分。那些离开中国国情，不顾人民利益，企图照搬西方的政治模式来代替我国政治制度和政党制度，在理论和政治上都是十分错误的，在实践上肯定是行不通的。

　　将“政治协商纳入决策程序”就是执政党在探索和创新中规范和完善政治协商制度的典范，是执政党和参政党在推进人民政协政治协商制度建设方面进行积极探索，围绕为什么协商、协商什么，与谁协商、怎么协商，协商的结果如何进入决策程序等一系列问题进行思考和实践。人民政协作为政治协商制度的重要组织形式，不但是爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作与政治协商的重要活动场所，因此，它广泛的代表性和包容性也就成为我国现有政治框架中一种重要的综合和表达利益诉求、协调与化解社会矛盾的重要组织资源。它通过全会、常委会、主席会议、例会以及提案、视察调研、反映社情民意等形式，把分散的、个人的愿望和要求转换为集中的、有组织的政治体系内的参与。并通过这种政治参与，公民或公民团体与政府之间的矛盾在一定程度上可以得到缓解，公民政治上的合理要求可通过参与得到满足，社会冲突相应减少，有助于实现社会的和谐稳定。

　　所以，政治协商本身就是一种现代民主政治的重要表达方式，民主协商保证了集中领导与广泛民主、充满活力与富有效率的有机统一。邓小平说：“共产党是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”协商的内容主要是针对国家和地方的大政方针以及经济、政治、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和决策执行过程中的重要问题进行协商。在这个过程中要不断地规范、完善政治法律制度和与之相配套的政治法律运行机制，以及确保这种制度和机制理性运转的规范程序，并按照程序来保证政策制定和执行的科学性。所以，将“政治协商纳入决策程序”也对参政党参政的能力和效率提出了更高的要求。

　　进入决策程序的前提通常要具备三个重要的原则：一是广泛的代表性和前瞻性。政党和团体构成了政协的组织基础，开展工作要着眼于政治与社会利益的代表性，要广泛地收集和反映社情民意并从中发现潜在的问题，归纳出需要协商的基本素材和线索，尽可能地进行进一步的调查论证研究，努力使自己代表的反映的是特定群体中的大多数人的利益，而决不是个人的利益或极少数人的利益。二是要兼顾社会整体利益的原则。要密切关注与人民群众根本利益相关的社会问题，当自己所联系的群体的利益与国家利益和人民群众根本利益相冲突的时候，要以国家利益和人民群众的根本利益为重。三是要贯彻“切实而不表面”的原则。政协工作要发挥作用，必须深入实际、深入群众，才能使所提意见、建议真实有用，以便促进党政决策科学化、制度化、程序化。

　　三、“政治协商纳入决策程序”体现了中国共产党的领导，与构建社会主义和谐社会的目标相契合

　　构建社会主义和谐社会，是中国共产党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务。这既是对我国改革开放和现代化建设经验的科学总结，也是在新的国内外形势下提高党的执政能力、贯彻落实科学发展观、更好地推进我国经济社会发展的战略举措。政协作为建设社会主义和谐社会的重要组织之一，有着凝聚力量的作用，它可以团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，群策群力，是协调社会政治关系、维护安定团结政治局面不可或缺的重要纽带。它的每一项任务都可与构建和谐社会直接关联，协商整合的成果都可为纳入决策程序提供了新的契机。

　　已经颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作的政治协商制度建设的意见》指出：构建和谐社会必须完善民主权利保障制度，确保公民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。显然，和谐社会应该建立在民主的政治基础上。在当代中国，共产党作为执政党，是社会主义事业的领导核心，代表全国各族人民的根本利益。在中国特色社会主义建设事业中，人民内部各阶层、各群体的利益要求、意愿表达的多样性将长期存在，作为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟的民主党派及其成员，充分发挥和运用党领导的多党合作和政治协商制度的功能，在政党政治的层面上参加国家政权，参与国家大政方针政策和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行，是我国社会主义民主政治的一大创造和一大优势。

　　尤其是在经济体制深刻变革、利益格局深刻调整、社会结构深刻变动、思想观点深刻变化的新阶段，政协在扩大公民有序参与、畅通利益表达渠道，反映各个阶层、各个利益群体的利益诉求和具有界别特色的意见建议具有独特的优势。各民主党派与社会团体在接受中国共产党领导的前提下，通过参与协商、参政议政等对中共及政府进行民主监督，这种监督有着特殊的作用。它既是国家政权体系内的一种纠错机制，又是一种社会反馈机制，有利于社会舆情及时充分地得以表达，避免决策失误和减少政策执行的阻力。

　　围绕构建社会主义和谐社会的大局，用科学发展观指导政协履行职能的各项工作：“政治协商”的着眼点放在科学发展观的基础之上；“民主监督”的着力点放在事关发展全局的主要问题上；“参政议政”的工作重点在调整调节各种利益格局上。从而为执政党更好、更充分地反映和代表最广大人民群众的根本利益，更完满地体现人民当家作主这一社会主义民主政治的基本特征，充分发挥其在和谐社会建设中的独特优势。

　　人民政协作为我国基本政治制度的组织形式和重要机构，既是实现社会主义政治文明的重要制度载体，又是社会主义政治文明的重要标志和深刻体现，“发扬社会主义民主是政协工作的条件，也是政协工作的内容，应当贯穿于政协各项工作的全过程”。这个过程包括了将“政治协商纳入程序”等重要内容，是我国民主政治建设的重大进步，“政治协商纳入决策程序”也体现了政治协商“三在前三在先”（坚持在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前协商，坚持做到对经济社会发展规划先协商后决策、对经济社会中的重大问题先协商后决定、对出台的重大政策和规定先协商后通过）的重要原则，拓宽了执政党的决策视野，使政协工作能正确回应构建社会主义和谐社会的需求，从而具有广泛的权威性和代表性。

　　　 【 作者简介】陈杰，致公党四川省委主委，四川省政协副主席。

　　　　　　　　　 张叶婷，四川省社会科学院毛泽东邓小平理论研究所副编审，致公党四川省委宣传指导委员会理论研究小组组长，法学硕士。