摘要：该文认为，中国的住房建设和房地产业在取得一定成绩的基础上，也积淀了诸多矛盾。住房问题既是经济问题，更是影响社会稳定的重要民生问题。在回顾了中国住房制度改革历史的基础上，该文分析了住房和房地产业发展的一些误区：夸大房地产的经济发展功能；住房市场化过度；职工货币化分配严重滞后；没有厘清住房政策和房地产政策；房地产开发经营体制极不合理；经济适用房管理失控等，提出了深化住房制度改革的思路：准确定位住房；完善住房保障制度；完善住房各相关制度。

关键词：住房；制度改革；误区；思考

经过多年改革，中国的住房建设和房地产业在取得一定成绩的基础上，也积淀了诸多矛盾。发展到当下，居民住房的诉求反而更为强烈。不断攀高的房价虽与城镇化和土地供应等客观因素有关，但也需要对相关政策进行反省。

　 二、我国城镇住房制度改革的进程

　  住房制度改革起始于１９８０年邓小平关于住房问题的讲话。此后，房改大致经历了试点售房（１９７９～１９８５年）、提租补贴（１９８６～１９９０年）和以售带租（１９９１～１９９３年）等改革阶段，以及全面推进住房市场化改革的确立（１９９４－１９９７年）阶段。１９９４年７月国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出要实现住房商品化、社会化；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。

１９９８年７月３日国务院发布的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布全国城镇从１９９８下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

为了促进房地产市场更好、更快地发展，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发２００３１８号文），提出：各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。此后，政府多次出台针对房地产市场的宏观调控措施，以保持市场的平稳健康发展。从2003年的“18号”文到2005年的“国八条”，2006年的“国六条”、2007年的“24号”文，再到2008年的“国十三条”以及今年的“国十一条”、“国十条”，“国五条”无一不体现了政府对房地产市场认识的深化和发展思路的调整。

但是，如果我们把十多年来政府公开发布的各项政策仔细研读，不难从中发现，住房建设已经脱离了1998年房改方案中以经济适用房为主体的供给模式的初衷，城市房价的高涨严重超越了中低收入家庭购买力。复旦大学房地产研究中心主任尹伯成用“五轻五重”来概括这十多年来国内房地产业的发展特点：重增长而轻民生、重市场而轻保障、重投资而轻消费、重售卖而轻租赁、重高档而轻普通。

　  三、住房和房地产业发展的一些误区

 　国内诸多学者对近年来的政策进行了分析，认为失误主要有如下几个方面：

（一）夸大房地产的经济发展功能

国发（２００３）１８号文件《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》明确提出房地产是国民经济支柱产业。自此，“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致。近10年来，各地土地出让金收入迅速增长, 在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年—2003年, 全国土地出让金达9100多亿元, 约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。地方政府热衷于批租土地，依靠房地产投资来带动当地经济发展，并用土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。在这种政策和利益导向下，全国各地房地产投资持续高涨。国际公认的房地产开发投资占全社会固定资产投资比重一般是在１０％以下，而我国房地产投资占我国固定资产投资的比重已接近20%，另外，国际公认的房地产开发投资占ＧＤＰ比重不能超过５％，但国内房地产投资目前占GDP比重接近10%。如果以房地产为支柱产业并将其推向极端，经济和社会的可持续发展是很难实现的。

（二）住房市场化过度

　  国发（１９９８）２３号文提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”和“中低收入家庭购买经济适用住房”的目标，而国发（２００３）１８号文则提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，政策所体现的市场化程度更浓。

　 住房过度市场化导致住房保障力度不足。目前，我国城镇住房的市场化程度已经达到了达84.6%，而住房保障明显不足，同时住房保障工作还存在“重建设轻管理”的倾向。由于住房市场过度市场化，住房消费成为居民消费中的大头，为了满足居住需求，居民会抑制其他消费支出，导致居民消费率持续下滑（见下图）。

　　1998年-2008年居民消费率与住房消费率变化情况

　  实际上，在不同的经济和社会发展阶段，世界各国往往采取不同的住房政策。在经济发展的初期，公房比例往往较高（我国建国以来到1998年期间，公房占绝对比重也是一个证明）；当经济发展到一定的程度，社会结构呈现橄榄型形态，中产阶级占社会主流，住房市场化就具备了条件，私有住房的比重往往较高。然而，我国在目前经济尚不充分发达的社会主义初级阶段，却把住房改革的重点放在了产权私有化，把“居者有其屋”演绎成“居者有其产”。在住房制度改革过程中，无论是按成本价出售存量住房，还是市场供应经济适用房或普通商品房，基本上都是在强调住房产权的私有化或自有化。与私有化特征显著的西方国家相比，中国却拥有最高的住房私有率。　

　  （三）职工货币化分配严重滞后

　  住房补贴制度与住房公积金制度是增强职工住房消费能力，实现住房分配货币化的两项基本制度。两项制度的实质是将职工工资收入中本应包含的住房消费部分，通过不同的政策渠道还原给职工个人。

　 现行的补贴标准是根据政策设计当时（大多数城市为２０００年以前）的房地产市场价格来制定的，而房价早已疯涨，住房补贴实施极不到位。

另外，住房公积金制度所发挥的住房金融支持效能甚微，没有真正发挥其住房政策性金融的支持作用。

（四）没有厘清住房政策和房地产政策

　　 从政策属性上看，房地产政策是一种经济政策，主要着眼于市场效率；住房政策属于社会政策，注重社会公平和居民的基本住房诉求。多数国家的经验证明，住房既要靠市场手段，也要依靠大量的公共政策手段。住房政策的根本目标是让不同阶层的人各得其所，基本努力的方向：一是建立“便于进入”的市场，一是帮助中低收入者获得“能够支付”的住房。

　  1998年，政府对住房改革的初衷是为了应对亚洲金融危机的影响，住房的最初定位就是通过住房制度改革促进房地产业及相关产业的发展，保持国民经济的平稳增长。住房改革从最初就没有厘清住房和房地产这两个表面相似而实质属于不同范畴的事物，没有把住房和房地产、市场和保障予以有效区别。政府忽视了普通民众最基本的住房需求，住房保障职责缺位，廉租房、经济适用房建设滞后；在土地供应、市场监管、住房金融政策等诸多方面，政府理应发挥的功能也严重缺失。虽然现在住房的民生特性逐渐被重视，住房保障工作也在不断加强。但对住房属性的认识至今在思想上仍没有统一，没把它看作基本生活必需品的，而把它看作消费品的，还有把它看作投资品的。对住房的定位不明确，宏观调控只能是“头痛医头、脚痛医脚”、“治标不治本”的“空调”。

　 （五）房地产开发经营体制极不合理

　  改革开放以前，我国的房地产开发建设主要通过计划、财政、土管、建设银行等部门按基本建设计划来组织实施，公共部门统管了整个房地产融资、开发建设和分配的全过程。房改实施后，在取消福利住房分配制度、住房供应主要依靠市场来提供的背景下，我国形成了世界上独一无二的房地产开发经营体制。当下中国的房地产开发经营模式并非上世纪８０年代初创时设想的“建筑＋金融”模式，既不实施建筑安装活动，也不提供金融服务，惟一进行的只是房屋建设的组织和销售。在开发资金来源方面，如果没有银行的信贷、建筑企业的垫款、消费者的预购房款，开发公司将无从运作。所以，中国当前的房地产开发企业并不是真正意义上的企业。

　  （六）经济适用房管理失控

现阶段我国经济适用房建设存在一系列问题。以地生财的观念和以ＧＤＰ增长率论政绩的干部考核体系使得地方政府对支经济适用房建设缺乏积极性，经济适用房并没有发展成为供应主渠道。1998年国发23号文件指出，住房政策实行“以经济适用房为主的多层次住房供应体系”，低收入人群有廉租房，中低收入人群有经济适用房，较高收入者可进入商品房市场。但在实际中，据统计，2008年房地产开发的土地用于商品房的高达44％，而用于经济适用房的只有2％。此外，由于政策和执行面的模糊，经济适用房政策的实际受益人并不能与政策初衷相吻合。在信用体系不健全的情况下，政府很难真实核实购房者的实际收入水平。一些家庭在获得经济适用房后，将其出租或上市交易。有报告显示，２００５年北京经济适用房的自用率仅为５１．３４％，出租率高达４０％以上，把从政府通过住房所转移的利益迅速变现。

　（七）其它政策缺陷

住房市场的单边套利是指由于住房市场制度性设计，使得住房市场存在单边套利机会，导致市场出现畸型发展。具体来讲，就是由于一些制度性原因，导致住房的价格涨幅持续高于银行的贷款利率，从而使得多方能够长期实现套利。在这种情况下，住房的投资属性被不断强化，逐渐沦为人们投资和投机的对象，将部分真正有自住需求的群体排除出在外。其次，银行贷款制度也存在问题。在近年来地价、房价互相推高的过程中，银行也盯上了“土地生财”这条道。政府批地，开发商屯地，银行贷款（用土地抵押）。有资料表明，目前国内房地产市场中全部投资（包括建筑投资和买房投资）资金的80％来自于银行贷款。

　 四、深化住房制度改革的几点思考　

　 （一）、准确定位住房。住房是一种特殊的商品，它满足人们一种最基本的生活需求。由于土地资源的有限性，住房总量是相对有限的，因此，部分群体对住房的过度占有必然会影响其它群体的住房消费，因此住房又具有准公共物品的特点。对于准公共物品，不应采取完全市场化的方式，而应采取在政府有效的监管条件下的市场化。这就要求政府调整当前的房地产发展思路，不仅从建筑质量和工程标准上管理住房市场，更要从住房规划、土地规划、市场管理等方面加强监管。

尹伯成认为，未来房地产业必须更加兼顾经济发展和民生问题，实现“保障”和“市场”“两条腿走路”。此外，在运作方式上，应更注重“存量房”调控，“而不能一味强调建新房”；在需求结构上，应将投资购房需求严格控制在一定比例，鼓励理性的自住购房；在供给结构上，要大中小套型并举、高中低档次并重，眼下尤其应该大力建设中小套型普通住房。

 （二）、完善住房保障制度。住房保障是指政府对无能力在市场上购买或租赁住房的中低收入家庭，采取优惠政策和辅助性措施以保证人人有房住。其实质是政府利用国家和社会力量，通过行政手段为中低收入家庭提供住房，解决他们的住房问题。我国目前的住房保障制度主要包括经济适用房、廉租房以及住房公积金制度。公共住房体系主要包括经济适用房和廉租房。当前要想完善我国的住房保障制度，真正实现“居者有其屋”的设想，必须加强公共住房建设。

　1、由政府来主导保障性住房的建设与供应。房屋是一种特殊商品，价值大，使用期长，保值率高，居民不可能完全通过房地产市场来解决自身的住房问题。新加坡的房屋发展局、香港的房屋署是从事保障性住房的政府机构，具有选址规划、开发建设、运营管理、社会分配等职责。我国政府作为宏观经济的调控者，担负着促进社会经济全面发展的职责，理应承担起解决住房的重任。因此，保障性住房的建设应当绕过房地产开发商，由我国政府相关部门直接交付建筑企业，保证保障性住房按时、按质、按量完成。同时借鉴英国经验，使用约束手段来抑制非自住型住房需求，维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。

　  2、完善住房保障法律体系。住房保障法在解决中低收入家庭的住房问题中发挥着重要的作用。发达国家的住房政策基本上是以法律形式存在的，既有综合性的住房法律，也有专门性的住房法规。美国的《国民住宅法》、《合众国住房法》，新加坡的《建房与发展法令》等，都从法律上保障了住房制度的实施。因此，我国应尽快出台相关法律，优先考虑出台《住房法》，具体内容包括住房目标、住宅用地规划、住房的所有权、住宅租赁、住房管理等；严格规定保障对象、保障标准、保障水平。住房保障必须与市场化住房供应之间设置一定的“防火墙”，否则就会出现类似价格“双轨制”时的一系列问题。最后，住房保障在设置进入门槛的同时，还需设置相应的退出机制。

　 第三，完善住房各相关制度，包括土地制度、金融制度、税收制度等，削弱住房的投资属性，保持市场稳定健康发展。在土地制度上，要进一步完善土地“招拍挂”制度，根据用地性质决定出让方式；同时，加强对已出让土地的监管，限定开竣工时间。在金融制度上，要保持金融对住房消费的适度支持，建立基于风险定价的住房信贷体系，避免住房市场中价格泡沫向银行体系传递。在税收制度上，要逐步降低住房建设和交易阶段的税负水平，同时建立起基于人均住房面积标准的累进型物业税，增加持有阶段的税负，加快研究开征遗产税，削弱住房的投资属性，保持住房市场的健康发展。

参考文献：略