当前位置：县域经济是以县级行政区划为地理空间，是以县城为中心、乡镇为纽带、以市场为导向，优化配置资源，具有较为明显的地域特色、较为完备的综合性经济体系和较为稳固的社会结构，在城市化进程中有着其特殊的作用和意义。关于县域经济的特征、模式、资源配置和发展途径方向选择，诸多专家学者已经进行了广泛的理论研究和探索，而如火如荼的经济社会建设中，全国各县市则进行着县域经济发展的实践探索，但不论是理论研究探索，还是县市经济发展本身的实践，更多都是在县域经济这一层面进行的，从区域协调发展的角度的研究和探索相对较少，本文试从区域协调发展的角度，对推进苏北县域经济发展进行思考和阐述。
“十二五”规划的建议中，将促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化放在十分重要的位置，着重指出要促进大中小城市和小城镇的协调发展，科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，强化中小城市产业功能。在这样的背景下，如何提升苏北的县域经济资源配置效率，促进县域经济社会的健康快速发展，对于江苏全省加快转变经济发展方式、更好地统筹城乡一体化、推进城市化进程和区域协调发展具有重大的现实意义。
作为经济较为发达的江苏，改革开放以来，苏北的经济社会建设一直是全省的短板，尤其是以县级行政区划为单位的县域经济，规模、结构和效率明显落后于苏南。省委省政府一直重视区域协调发展，尤其重视苏北的经济社会发展，进入新世纪，采取了一系列支持苏北发展的政策措施：加大对苏北的支持和扶持力度，财政上提高转移支付，引导产业和投资向苏北转移；加快苏北基础设施建设，改善苏北的发展环境；苏南苏北结对帮扶，用苏南的先进经验，帮助苏北提升经济发展质量和效率。
经过多年的努力，苏北的发展呈现了可喜的变化，主要经济指标增幅已连续几年超过全省平均水平，经济总量占全省的比重也有所提高，城乡面貌发生了巨大变化，与全省的发展差距也相对缩小。在这一轮发展过程中，苏北很好地利用了苏南产业升级和转移机遇，苏北各县市的经济发展水平得到了较快提升，较为合理地优化了县域经济的产业结构，增强了发展的后劲和动力。尽管如此，苏北经济社会发展过程中不仅存在着县域经济发展所共有的问题，而且由于历史因素和现实条件，该区域也存在着其特有的问题和困难，这些问题和困难正在制约着苏北的经济社会发展，或者会在未来的时间里成为苏北经济发展的阻碍。
从区域协调发展的角度梳理苏北的县域经济，主要存在以下问题；
一是发展过程中缺乏明确和准确的定位, 缺少区域协调发展层面的规划。由于县域经济的区域限制，决定了县域经济不可能在产业布局上做到面面俱到，但作为国民经济的基本单元，县域经济虽然是在县级行政区划上形成的，但它又不同于县级行政区划，随着市场经济的发展，县域经济有突破县级行政区划的约束，在更大的区域内进行资源配置，形成一个相对完整经济结构的内在要求和冲动。这些是县域经济发展过程中的必然和本能的诉求，但长期以来，我们过多强调和鼓励县域经济这种自发的发展行为，一定程度上弱化了县域经济还要接受国家宏观经济政策的指导，还要从区域协调发展的角度进行合理的布局，缺乏从更高层面对于县域发展进行引导，这必然导致县域经济在发展过程中存有一定的盲目性和自我定位的异位。例如，有些县脱离实际，确立了很多主导产业，每个产业都要上马，结果每个产业都没有做起来，没有形成规模。由此而来的问题是，诸多县市在结构上严重趋同，缺乏比较优势，没有形成有利于自身发展的产业体系和产业链，另外还存在着县与县之间恶性竞争、无序扩张和重复建设的情况，从长期来看，这必然会导致苏北的产业定位不明确、经济结构不合理的情况更加严重，这显然不利于全省经济转型和经济发展方式的转变，也不利于苏北经济的跨越式发展。
二是现行行政层级管理体制下，容易造成市县争利。首先，影响了行政管理高效运转，有些中央和省已完全下放的审批权限并没有下放到县里，而是被留在了市一级，处在经济建设第一线的县级政权权力相对较小，责权利不对等。其次，由于市县经济都属于区域经济，各自在国民经济发展中都要承担相应的责任，而实际工作中县又要接受市的领导。从各地来看，市在很大程度上把县当作自己的附属行政单位，要求县的经济发展从属于市的经济发展的需要，有些市、县争利中，市不惜运用行政手段强行解决，更遑论扶持县域经济发展，例如某市把其所辖县的较好产业，通过区划等手段划入市区，从而容易造成两个利益主体的冲突。另外苏北的各市市区经济实力并不足以带动县域经济的发展，在苏北的城市化进程中，对于县级城市的功能和定位，并没有得到落实，相应的县域经济的作用也就没有得到充分的发挥，也使得苏南苏北的区域经济发展失衡情况日趋严重。
三是不合理的政绩观，导致GDP冲动。在这方面我们必须认识到我们现在还是经济的快速成长期，发展还是第一要务，我们不能离开这点来谈论县域经济对GDP的追逐。很长时期内，由于苏北经济发展明显落后于苏南和全省平均水平，因此经济发展工作被摆在最重要的位置，从而导致对政绩进行考量时，很多时候是单纯看GDP数字，GDP上取得的成绩，就是县级领导和政府部门的政绩。在这方面各县市普遍采取的做法是把经济的总量做大，因为总量做大，排名自然就会上去，政绩自然就有了，而做大的关键是招商引资。县域经济的竞争从某种程度上说是一种对经济社会资源的争夺，因此各县市都将招商引资视为突破口，只要有资金，不管什么项目，都可以成为被选对象，这种竞争被赋予了功利化的色彩的同时，缺乏规划和合理引导，从而忽视了在发展过程中解决环境问题、社会问题和结构不均衡的问题。另外苏南等经济发达地区的干部提拔使用的机会明显多于苏北，这在某种意义上，也容易造成了“落后就别想提拔”、“落后就别想有政绩”的误导。
四是资源配置上，县域经济缺少制度和政策支撑。一方面是省级财政对苏北的转移支付和帮扶过多，在相当的程度上导致了苏北经济在资源配置方面过度依赖上级政府，依赖行政手段进行资源配置，而没能充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。对于苏北的县域经济来说，市场意识的缺少，短时间内被高速发展的经济和GDP增量所掩盖，没有引起个方面的高度重视。另一方面在国家宏观调控导向和市场配置资源导向的双重作用下，资金、人才、技术、信息等生产要素越来越向大中城市集中，造成县域经济发展后劲不足，这是县域经济发展中普遍存在的问题。另外，对县域经济的发展没有一个系统的政策体系，我们在审视县域经济发展时，没有用统筹城乡发展的眼光，看待县域经济，过多强调县域经济对城市经济的作用和贡献，而缺少支撑县域经济发展的制度和政策配套。
苏北的县域经济要实现跨越式发展，从区域协调发展的角度来说，应该从以下几个方面做起：
首先，实施区域发展总体战略，对苏北发展形成整体规划。（一）在规划中需要对苏北经济发展有一个准确而明确的定位，只有准确定位，明确发展方向，才能找到发展的突破口，才会有科学的发展思路，才能提升县域经济发展的层次。（二）尽管工业化水平低是绝大部分县域经济发展缓慢的主要原因，但我们应该意识到除了徐州具有较好的工业基础外，整个苏北的工业基础相对比较薄弱，这不可能在短时间内得到根本的改变，因此在规划苏北经济布局时，找准定位尤其重要。在产业选择上要妥善地处理好主导产业和产业多元化的关系，个人认为苏北的县域经济只能以某一主导产业为中心，培育具有竞争优势的产业群，同时注重上下游产业的配套，发展特色经济，这样不仅可以避免苏北县域经济发展的盲目性和相互间的恶性竞争，而且有利于形成各县的比较优势，有利于整个苏北经济形成合力。（三）整体规划中，对于苏南、苏中和苏北产业体系和产业链中居于什么样的位置，要进一步加以明确，合理引导苏南产业有序向苏北转移，形成苏南苏北经济优势互补。（四）对于推进苏北县域经济的跨越式发展，应站在更高层面进行考虑，不要简单地把苏南优化结构后的产业，不加选择和甄别的移入苏北，这样苏北再怎么样发展，也只能苏南的产业转移基地，而无法实现自主发展和跨越式发展。
其次，尽快实现“省直管县”的模式。从国外政府管理创新的经验来看，政府逐渐扁平化管理是大势所趋，有利于减少行政成本和提高行政工作效率，从而激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。省直管县不是简单的行政层级的优化，也不是简单的放权，而应是从全省的角度，在苏北的区域内形成市和县、县和县之间的发展协调机制。由于苏北各地的市区经济普遍不强，对县域经济扶持和拉动作用有限，客观上来自基层的阻力相对较小。省直管县也有利于从省级层面对苏北经济发展进行规划，引导资源要素合理流动，从而有效挖掘江苏经济发展的潜力，创新江苏城市化的新模式，为江苏经济的跨越式发展寻找新的支撑点。
再次，树立合理的政绩观，改变唯GDP论。对地方政绩的考核，我们应该采用综合指标，而不能单纯看GDP的增长率，因为GDP的增长也可能造成社会建设的缺失、环境的污染破坏等问题。因此在考核县域经济发展时，要从发展速度、需求结构、产业结构、要素结构、城乡结构和与自然方面的和谐等方面进行全面考量，按照科学发展观的五个统筹全面考虑各方面的因素。另外，我们不能对苏北按照苏南同样的权重来进行评价，而是根据主体功能的情况来对个地方的绩效做一个科学的评价。把工作重点放在转变发展方式、调整经济结构、提高经济增长的质量和效益上来。同时在干部的交流使用上，另外针对苏北的实际情况进行新的探索，避免走过场和交流的苏南干部人事关系仍留在苏南的情况。
最后，强化市场的资源配置作用，同时在省一级形成统一的县域经济发展的政策体系。苏北的发展离不开省里的财政帮扶，但更重要的是帮助苏北形成发展的内生动力，这才是苏北经济社会发展的最优途径。由于苏北的县域经济起点比较低，发展水平不高，因此转变过度依赖省里转移支付的现状，转向资源要素的市场配置，是一个困难和痛苦的过程，但这是塑造苏北县域经济核心竞争力和持续发展的关键。“十二五”规划的建议中关于实施区域发展、主体功能区战略中着重强调了强化中小城市功能的要求，由此，落实区域共同协调发展战略，在全省层面建立统一的县域经济发展政策体系和相关体制机制，是形成苏北县域经济的发展合力的必然要求，只有这样，才能逐步扭转和改变资金、人才、技术、信息等生产要素越来越向苏南和大中城市集中的趋势，为苏北县域实现经济跨越式发展提供更为有利的支撑。
