杨兴平（全国人大代表、四川省人民政府副省长、致公党四川省委主委）说：

　　农村基层产权制度改革是贯彻实施“乡村振兴战略”的重要环节。但是调研发现，农村基层产权制度改革的政府指导相对滞后，实际工作中存在较大的法律风险，这与《试行意见》提出的“防范农村集体经济组织经营风险”要求相悖。主要表现在如下三个方面：一是土地租赁合同签订不严格，导致土地租赁后被改变用途，中途承租人放弃租赁后又未恢复原状，无法复垦。如某村将水田租赁给投资商用于养鱼，投资商仅支付了第一年租金后就弃租“跑路”，但水田改成鱼池后复垦难度大，农民既无租金收益，又难以复垦耕种。二是《试行意见》允许“农村集体经济组织可以开展市场经营活动，可以依法设立公司或其它经济组织，也可以投资参股其它公司或经济组织”，但基层法律风险意识淡薄，开展市场经营活动未注意防范风险，引发问题。如某村将集体资产入股公司后，依照《公司法》，该部分资产即不再是集体资产而是公司资产，公司面临亏损后，作为公司出资的集体资产就面临被执行的重大风险，从而引发不稳定因素。三是成立经济合作社的程序规定较为原则，缺乏实施细则，指导性和操作性不足，导致经济合作社的合法性模糊，从而产生不必要的争议。

　　为避免农村基层产权制度改革可能出现的法律风险，应加强政府指导和监管。

　　为此，建议：

　　1.制定涉及农村基层产权制度改革的示范性法律文本

　　基层产权制度改革政策性强，涉及到的相关合同文本较多。因此，建议组织资源，就涉及到农村基层产权制度改革的相关合同，制定各种示范性法律文本。包括成立农村经济合作社所需的章程、协议，农村经营性资产、流转农地的租赁合同，农村经营性资产的投资入股合同、公司章程。

　　2.制定农村基层产权制度改革的具体实施细则，细化改革程序

　　农村基层产权制度改革涉及的资产包括经营性资产、非经营性资产、资源性资产，要分类核定，并就分类核定制定实施细则，以便于农村基层产权制度改革的实际操作者能够有确定清晰的操作程序可供参照。同时，成立农村经济合作社的具体程序、设置股权的类型、股权收益等，对于基层工作人员来说都比较复杂，政府应当出台细致的操作程序，以便于村民统一思想、凝聚共识、加强监督。

　　3.加强对引进投资商的分类指导和监管

　　按照《试行意见》，只有经营性资产可以组建农村集体经济组织即经济合作社，经济合作社可以成立公司或者投资入股其他公司。而设立公司进行经营，资产权属就将从集体资产转变为公司资产。对这种重大转变，政府要加强指导和监管，建立健全备案制度，引导集体经济组织对成立公司采取谨慎态度，原则上采取租赁经营的模式，避免经营风险和法律风险。

　　按照《试行意见》，集体经济组织可以创办土地资源合作社。必须明确，禁止土地资源合作社将土地资源入股设立公司，否则当土地资源入股设立公司后，土地的权属将发生根本变化，容易诱发严重的不稳定因素。土地资源合作社职能采取土地租赁的方式进行经营，而且明确禁止改变土地的用途，不得将耕地转变为林地、鱼塘、建设用地等其他用途。

　　4.对租赁经营模式，政府应当加强指导和监管，鼓励基层严格按照示范性合同文本签订合同

　　租赁经营看似风险较小，但实践中可能出现如下问题：一是租赁土地后擅自改变土地用途，承租人中途弃租后可能导致耕地无法复垦；二是租赁土地后再土地上修建生产设施，承租人中途弃租后可能导致生产设施拆除难度大，集体经济组织既无力向村民支付土地租赁收益，又无力组织拆除。因此，应当引导建立合同保证金制度、按照完善规范的示范性合同文本签订合同，严格监管投资商租赁土地后不得改变土地用途。